Mehr als einhundert Besucherinnen und Besucher, spannende Vorträge und engagierte Diskussionen: Die Veranstaltung „Öffentlichkeitsbeteiligung in der Stadt -und Raumplanung“ der TuTech Innovation GmbH und der DEMOS Gesellschaft für E-Partizipation mbH am vergangenen Donnerstag in Hamburg bot mit ihrer Vorstellung konkreter Projekte nachhaltige Impulse und Anregungen: Wo liegen die Vorteile, aber auch die Grenzen einer Bürgerbeteiligung bei (großen) Bauvorhaben? Inwiefern profitieren Verwaltungen von einer internetgestützten Bauleitplanung? Welche Ressourcen müssen für die internetbasierte Durchführung formeller und informeller Verfahren in einer Verwaltung zur Verfügung stehen, welche stellt sinnvollerweise ein externer Dienstleister zur Verfügung? Und wie sind aktuelle Projekte im größeren Zusammenhang einer „neuen Kultur“ der Bürgerbeteiligung zu sehen? Diese und viele weitere Fragen beschäftigten das (Fach-)Publikum aus Verwaltung, Politik und Wirtschaft.
Einer Einführung in das Thema von Rolf Lührs, Leiter der Abteilung Interaktive Kommunikation bei TuTech, folgte ein Vortrag von Dr. Reinhard Wulfhorst, Referatsleiter Verkehrskonzepte und Bürgerbeteiligung im Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung des Landes Mecklenburg-Vorpommern. Unter dem Titel „Nach Stuttgart21 – Vorschläge zur Verbesserung der Bürgerbeteiligung“ wies er auf die Defizite – und punktuell durchführbare Veränderungen – bestehender
Beteiligungsmöglichkeiten hin und stellte Vorschläge für eine bessere Bürgerbeteiligung vor: Die formellen Verfahren haben zwar eine wichtige rechtsstaatliche Funktion, sie lassen sich aber nicht im Sinne einer umfassenden bürgerschaftlichen Teilhabe umstrukturieren. Mit Bezug auf den Politikwissenschaftler Ulrich Sarcinelli schlägt Reinhard Wulfhorst eine „Kommunikations- und Beteiligungsstrategie“ vor, die u.a. der Kommunikation mit den Bürgerinnen und Bürgern einen zentralen Stellenwert einräumt und die Form der Beteiligung für jeden Fall gesondert festlegt. Eine solche Strategie bindet die formellen Verfahren ein, der Schwerpunkt liegt aber außerhalb dieser Verfahren. Wichtig u. a. auch: die Abstimmung informeller Beteiligungsverfahren mit den Bürgerinnen und Bürgern, Nutzung neuer Kommunikationsmedien und eine ständige Informierung über die “verhandelbaren“ und die “festgelegten” Punkte eines Vorhabens.
Projektvorstellungen informeller Beteiligungen: Innenstadt Pinneberg und Citybahnhof Ulm
Wie solche Beteiligungsprozesse in der Praxis aussehen können, wurde in der anschließenden Vorstellung von Projekten deutlich, bei denen TuTech und DEMOS jeweils die Onlinebeteiligung betreut haben.
Klaus Stieghorst, Fachbereichsleiter Stadtentwicklung und Bauen der Stadt Pinneberg, beschrieb den Beteiligungsprozess zur Neugestaltung der Pinneberger Innenstadt, an dem sich in Veranstaltungen sowie einer Onlinediskussion Mitte des Jahres zahlreiche Bürgerinnen und Bürger beteiligten. Grundlage der Onlinebeteiligung waren Planungsentwürfe verschiedener Arbeitsgemeinschaften von Stadt- und Landschaftsplanern. Die Onlinediskussion zeichnete sich durch differenzierte Stellungnahmen der Bürgerinnen und Bürger aus, die zudem vor Fachexperten und Vertretern aus der Politik die große Mehrheit der Teilnehmenden stellten. Und auch für andere Beteiligungsprozesse mag gelten, was in der statistischen Auswertung ein wesentliches Merkmal war: Fast die Hälfte der Teilnehmenden verfügte über einen Hochschulabschluss.
Dass der Umfang eines Infrastrukturprojekts Form und Inhalt der Bürgerbeteiligung bestimmen (können), wurde in der Projektvorstellung „Citybahnhof Ulm“ deutlich: Volker Jescheck, Hauptabteilungsleiter Stadtplanung der Stadt Ulm, berichtete über die seit 2008 durchgeführten Informations- und Diskussionsveranstaltungen für Bürgerinnen und Bürger zu diesem langjährig angelegten Bauvorhaben. Auch bei diesem Projekt ist E-Partizipation ein wichtiges Element: Bei der vom 5. bis 29. Juli 2011 durchgeführten Onlinediskussion konnten die Teilnehmenden eigene Vorschläge und Ideen einbringen und die Entwürfe der Planergemeinschaften kommentieren. Für den gesamten Beteiligungsprozess ist die Stadt Ulm kürzlich beim Kongress für nationale Stadtentwicklungspolitik vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) ausgezeichnet worden.
Internetgestützte Bauleitplanung: Effizienzsteigerung und Kosteneinsparungen
Von der informellen zur formellen Öffentlichkeitsbeteiligung: Auch in der Bauleitplanung kann ein internetgestütztes Verfahren im wahrsten Sinne des Wortes wertvoll – nämlich zeit- und kostensparend – eingesetzt werden, wie in den Projektvorstellungen zur Anwendung der Plattform DEMOS-Plan deutlich wurde: Arne Dornquast, Bezirksamtsleiter in Hamburg-Bergedorf, Wolfgang Krause, Fachbereichsleiter Inneres des Kreises Stormarn, und Rita Dux, Fachbereichsleiterin Bau und Umwelt der Gemeinde Barsbüttel, berichteten von ihren Erfahrungen mit der internetgestützten Abwicklung des gesetzlich vorgeschriebenen Beteiligungsverfahrens in der Bauleitplanung. Neben Einsparungen der mitunter beträchtlichen Kopier- und Portokosten stehen Vorteile wie eine höhere Effizienz, indem Stellungnahmen elektronisch abgegeben und medienbruchfrei weiterverarbeitet werden können. Die Bauleitplanung-Online-Beteiligung Schleswig-Holstein (BOB-SH) steht nach den Pilotprojekten im Kreis Stormarn ab 2012 als landesweite Plattform allen Kommunen in Schleswig-Holstein zur Verfügung. Das Hamburger Pendant Bauleitplanung-Online-Pilot (BOP) wird voraussichtlich noch 2011 für alle sieben Hamburger Bezirke freigeschaltet.
Quo Vadis Öffentlichkeitsbeteiligung?
Öffentlichkeitsbeteiligung, E-Partizipation, Open Data: Für Politik, Verantwortliche aller Verwaltungsebenen und Zivilgesellschaft stehen diese und weitere Begriffe des Open Government theoretisch und praktisch für größere Offenheit, mehr Demokratie und einen Anspruch der Bürgerinnen und Bürger auf Mitsprache bei Projekten, die sie betreffen. Nicht zuletzt der Konflikt um „Stuttgart21“ hat deutlich gemacht, dass wir wohl einen echten Wandel der politischen Kultur erleben. Dies wurde auch in den Äußerungen aus dem Plenum deutlich: Neben Detailfragen zu den vorgestellten 
Projekten wurde etwa die Frage diskutiert, inwieweit bei sehr langfristigen Planungsvorhaben wie in Ulm angesichts sich ständig verändernder nationaler und internationaler Rahmenbedingungen eine Verbindlichkeit des Beteiligungsprozesses gegeben ist. Auch Fragen wie die nach dem Spannungsfeld von partizipativ engagierten Bürgerinnen und Bürgern zu demokratisch legitimierten Amtsträgern machten deutlich, dass ein Nachdenken über das grundsätzliche Verhältnis von Bürgerschaft und Staat nötig ist.
Mit einem Blick aus der (ferneren) Zukunft zurück in das Jahr 2011 könnte man die heute durchgeführten Beteiligungsprojekte – von der Onlinediskussion in einer Kommune bis zum BürgerForum mit zenhntausend Teilnehmenden – als „Pionierprojekte“ bezeichnen, die neue Wege gehen, Bürgerinnen und Bürger als Partner auf Augenhöhe respektieren und zu einem nachhaltigen Wandel der politischen Kultur beitragen. Es bleibt spannend, vor welchem politisch-kulturellen Hintergrund aus dieser Blick stattfinden wird.
Links:
Abteilung Interaktive Kommunikation der TuTech Innovation GmbH
DEMOS Gesellschaft für E-Partizipation mbH
Informationen zu Onlinediskussionen mit DEMOS-Diskurs
Informationen zur internetgestützten Bauleitplanung mit DEMOS-Plan
Links der Projekte:
Onlinediskussion “Pinneberg Innenstadt”
Onlinediskussion “Citybahnhof Ulm”
Bauleitplanung Online-Pilot (BOP)
Bauleitplanung Online-Beteiligung Schleswig-Holstein (BOB-SH)
Präsentationen der Referenten:
Dr. Reinhard Wulfhorst: Nach Stuttgart21 – Vorschläge zur Verbesserung der Bürgerbeteiligung
Klaus Stieghorst: Projektvorstellung “Pinneberg Innenstadt”
Volker Jescheck: Projektvorstellung “Citybahnhof Ulm”
Wolfgang Krause: Bauleitplanung-Online-Beteiligung Schleswig-Holstein (BOB-SH)
Arne Dornquast: Bauleitplanung-Online-Pilot Hamburg (BOP)
Interview mit Dr. Reinhard Wulfhorst, Referatsleiter Verkehrskonzepte & Bürgerbeteiligung im Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung des Landes Mecklenburg-Vorpommern:
DEMOS-Monitor:
Herr Dr. Wulfhorst, Sie halten die bestehenden Beteiligungsmöglichkeiten bei Bauvorhaben im Rahmen des geltenden Planungs- und Zulassungsrechts vor dem Hintergrund des Wunsches vieler Bürger nach einer aktiven Mitgestaltung des Planungsprozesses für unzureichend. Können Sie beschreiben, inwiefern die bestehenden Instrumente nicht geeignet sind, um diesem Wunsch der Bürgerschaft Rechnung zu tragen?
Dr. Reinhard Wulfhorst:
Die formellen Verfahren haben eine bestimmte Funktion, nämlich eine rechtsstaatliche: Sie sollen dafür sorgen, dass ein Vorhaben im Einklang mit dem geltenden Recht zugelassen wird. Das ist eine wichtige und notwendige Aufgabe, weil ja auch mit jedem Vorhaben in Rechte Dritter eingegriffen wird. Diese Verfahren können aber der Erwartung der Bürgerinnen und Bürger nach Mitgestaltung und nach einem `Mitreden´ nicht gerecht werden, da sie ein bestimmtes rechtliches Prüfprogramm abzuarbeiten haben. Raum für konzeptionelle Grundsatzfragen ist da nur selten. Nehmen Sie Stuttgart 21: In welchem der vielen förmlichen Beteiligungsverfahren konnten die Bürgerinnen und Bürger ergebnisoffen darüber diskutieren, ob es sinnvoll ist, so viel Geld in einen einzelnen Bahnhof zu stecken? Die bei den formellen Verfahren stattfindende Öffentlichkeitsbeteiligung ist eben dem Zweck der Rechtskontrolle untergeordnet. Daher müssen neben die formellen Verfahren auch informelle Beteiligungsverfahren treten.
DEMOS-Monitor:
Sie schlagen nicht nur eine maßvolle Veränderung der bestehenden Verwaltungsverfahren vor, sondern eine umfassende Strategie, deren Schwerpunkt außerhalb dieser Verfahren liegt. Es geht dabei mit den Worten des Politikwissenschaftlers Ulrich Sarcinelli um nicht weniger als eine neue „Kommunikations- und Beteiligungskultur“. Können Sie die wesentlichen Eckpfeiler dieser neuen Kultur des Umgangs mit den Wünschen der Bürgerinnen und Bürger beschreiben?
Dr. Reinhard Wulfhorst:
Das Wichtigste ist: Die Kommunikation mit den Bürgern muss einen zentralen Stellenwert bekommen; sie darf nicht erst einsetzen, wenn Proteste laut werden. Und zu einer Beteiligungskultur gehört vor allem, auf die Vorstellungen der Bürgerinnen und Bürger einzugehen und darauf zu reagieren. Dafür muss die Beteiligung passgenau auf das jeweilige Vorhaben zugeschnitten sein. Denkbar ist, dass man die Bürgerinnen und Bürger schon in einer frühen Phase beteiligt und sie bereits bei der Frage einbindet, welche der vielen informellen Beteiligungsformen bei dem konkreten Projekt am sinnvollsten ist.
DEMOS-Monitor:
Wie sehen Sie das langfristige Verhältnis zwischen demokratisch legitimierten Amtsträgern und den Wünschen von Bürgerinnen und Bürgern im Rahmen eines Beteiligungsverfahrens?
Dr. Reinhard Wulfhorst:
Es gibt darauf keine einfache Antwort. Dass die Bundesrepublik eine repräsentative Demokratie ist und auch zukünftig sein soll, ist im Großen und Ganzen unbestritten. Daher muss es aus meiner Sicht einen längerfristigen Prozess geben, diese beiden zunächst widersprüchlichen Ansätze miteinander zu vereinen. Gerade eine ernst gemeinte Bürgerbeteiligung ist mit einem gewissen Kontrollverlust der Politik verbunden. Die entsprechenden Sorgen der Politiker muss man schon deswegen ernst nehmen, weil sie die gewählten Repräsentanten des Volkes sind. Es gibt da keine Patentrezepte. Aber wenn alle Akteure sich an einen Tisch setzen und ein gegenseitiges Grundvertrauen aufbauen, bin ich für die Zukunft zuversichtlich.
DEMOS-Monitor:
Wenn Sie einen Blick in die Zukunft wagen: Wohin geht die Entwicklung? Sind Beteiligungsprozesse nur dem momentan günstigen Klima in Sachen Bürgerpartizipation geschuldet oder erleben wir einen echten, langfristigen Wandel in der politischen Kultur?
Dr. Reinhard Wulfhorst:
Ich glaube tatsächlich, dass Bürgerbeteiligung zur Zeit ein Thema ist, das teilweise aktionistisch und medienwirksam ausgerichtet ist. Gleichzeitig aber – unter der Oberfläche sozusagen – hat Stuttgart 21 so etwas wie einen Schock in Politik, Verwaltung und Wirtschaft ausgelöst. Es gibt durchaus eine Sorge, große Projekte nicht mehr umsetzen zu können. Ich glaube daher, dass es langfristig nicht mehr nur um „Akzeptanzbeschaffung“ für große Planungsvorhaben geht, sondern auch ein großes Nachdenken über eine Bürgerbeteiligung eingesetzt hat, die diesen Namen wirklich verdient. Diese Chance sollten alle Beteiligten nutzen.
DEMOS-Monitor:
Herr Dr. Wulfhorst, vielen Dank für dieses Interview!
Interview mit Klaus Stieghorst, Fachbereichsleiter Stadtentwicklung und Bauen der Stadt Pinneberg:
DEMOS-Monitor:
Herr Stieghorst, die Stadt Pinneberg hat ihre Bürgerinnen und Bürger vom 12. Mai bis zum 1. Juni dieses Jahres zu einer Online-Diskussion über die künftige Neugestaltung der Innenstadt von Pinneberg eingeladen. Wie kam es zu diesem Vorhaben seitens der Stadt?
Klaus Stieghorst:
Es gibt in Pinneberg ein Innenstadtentwicklungskonzept, das an spezifischen Missständen ansetzt, etwa Verkehrsprobleme oder Fragen der Einzelhandelsstruktur. Dieses Konzept haben wir in Veranstaltungen den Bürgerinnen und Bürgern vorgestellt und auf der Grundlage der dort gewonnenen Anregungen weiterentwickelt. Auf dieser Basis wurde ein städtebaulicher Wettbewerb veranstaltet. Die Wettbewerbskonzepte haben wir vor einer Entscheidung der Jury und der politischen Gremien u. a. im Online-Verfahren den Bürgerinnen und Bürgern vorgestellt, um ihnen Gelegenheit zu geben, Vor- und Nachteile der einzelnen Entwürfe zur Neugestaltung der Innenstadt abzuwägen und ihr Votum abzugeben.
Die Beteiligung wurde auch vor dem Hintergrund eines etwa zehn Jahre zurückliegenden Projekts durchgeführt, bei dem ein ähnliches Planungsvorhaben an einem Bürgerentscheid gescheitert ist. Sowohl Politik als auch Verwaltung wollten daher beim aktuellen Projekt sehr frühzeitig eine Beteiligung durch Informationsveranstaltungen und Online-Beteiligung ermöglichen. Die jeweiligen Planungsschritte wurden sehr transparent dargestellt.
DEMOS-Monitor:
Wie bewerten Sie die Ergebnisse der Online-Diskussion?
Klaus Stieghorst:
Da die Beiträge in den Veranstaltungen aber vor allem auch in der Online-Beteiligung sehr konstruktiv und differenziert waren, hatten wir eine gute Grundlage für die politische Entscheidung. Und die Verwaltung hat die von den Bürgerinnen und Bürgern eingebrachten Vorschläge bei ihrem weiteren Planungsprozess berücksichtigt. Wichtig war uns, dass die Diskussion nicht auf ein bloßes Pro und Contra oder eine Abstimmung über die einzelnen Entwürfe hinausläuft. Dieses Ziel haben wir erreicht.
DEMOS-Monitor:
Stichwort Rahmenbedingungen: Welche planerischen Voraussetzungen standen bereits bei Beginn der Beteiligung statt? Welche Spielräume hatten die Bürgerinnen und Bürger, den Planungsprozess mitzubestimmen?
Klaus Stieghorst:
Für jede Art der Beteiligung müssen von vornherein die Rahmenbedingungen klar sein, auch um spätere Enttäuschungen zu vermeiden. Im konkreten Fall war es so, dass die Verlegung einer Straße Voraussetzung und nicht Gegenstand der Beteiligung war. Die abschließende Entscheidung wurde durch die politischen Gremien getroffen. Es ging also um die Frage, welches Entwicklungskonzept Grundlage der weiteren Planungen sein wird. Diesen Spielraum haben viele Bürgerinnen und Bürger mit ihrer Beteiligung konstruktiv genutzt.
DEMOS-Monitor:
Herr Stieghorst, vielen Dank für dieses Interview!
Interview mit Volker Jescheck, Leiter der Hauptabteilung Stadtplanung, Umwelt und Baurecht der Stadt Ulm, zum Projekt “Citybahnhof Ulm”:
DEMOS-Monitor:
Herr Jescheck, die Stadt Ulm beteiligt ihre Bürgerinnen und Bürger in einem umfassenden Dialog bei der konkreten Gestaltung des Projekts Citybahnhof Ulm. Dazu zählen Beteiligungsformen wie beispielsweise Bürgerversammlungen, Bürgerwerkstätten und Runde Tische. Können Sie etwas über die Historie dieses Projekts berichten, insbesondere über das Vorhaben eines umfassenden Bürgerdialogs, evtl. auch vor dem Hintergrund der Diskussion zum Projekt „Stuttgart 21“?
Volker Jescheck:
Gerne – die Bürgerbeteiligung in Ulm hat schon eine lange Tradition, steht also in keinem Zusammenhang zu „Stuttgart 21“. Wir haben ein solches Verfahren bereits in einem früheren großen Städtebauprojekt durchgeführt, bei dem Projekt „Neue Mitte Ulm“ in den 90er Jahren. Damals wurde in einem Volksentscheid ein von der Verwaltung geplanter Tunnel abgelehnt. Aus diesen Erfahrungen heraus war uns vollkommen klar, dass bei einem neuen großen Infrastrukturprojekt wie „Citybahnhof Ulm“ von vornherein ein umfangreicher Beteiligungsprozess stattfinden muss. Die ersten öffentlichen Veranstaltungen waren bereits 2008.
DEMOS-Monitor:
Welchen Stellenwert nimmt die Online-Beteiligung in dem Prozess ein und worin besteht Ihrer Einschätzung nach der Unterschied zu anderen Beteiligungsformen?
Volker Jescheck:
Es ist wichtig, die Informationen zu den Bürgerinnen und Bürgern zu bringen: Der Besuch einer Veranstaltung ist vergleichsweise aufwändig, eine Online-Beteiligung kann bequem von zu Hause aus stattfinden. Außerdem ist mit einem Online-Verfahren die Ansprache von Bürgerinnen und Bürgern möglich, die man mit konventionellen Instrumenten weniger erreicht, insbesondere die Jüngeren.
DEMOS-Monitor:
Wie haben Sie in der Online-Live-Diskussion mit den Bürgerinnen und Bürgern den Dialogprozess erlebt?
Volker Jescheck:
Nach meinem Eindruck wissen Bürgerinnen und Bürger genau über ihre Bedürfnisse und Wünsche Bescheid. Diese Äußerungen nehmen wir sehr Ernst, sie fließen in den Planungsprozess ein. Gleichzeitig ist es die Aufgabe der Verwaltung, Bürgerinnen und Bürgern Informationen darüber zur Verfügung zu stellen, welche Details praktisch machbar sind und welche nicht. Man könnte das mit einem Dialog zwischen Arzt und Patient vergleichen: Der Patient formuliert seine Wünsche, aber die Operation muss der Arzt durchführen. Auf den Beteiligungsprozess übertragen heißt dies: Entscheiden muss letztlich der demokratisch legitimierte Gemeinderat.
DEMOS-Monitor:
Das Thema Bürgerbeteiligung ist in Deutschland momentan in aller Munde. Wie schätzen sie langfristig die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern an Planungsprozessen ein?
Volker Jescheck:
Ich glaube schon, dass es in die Richtung `Mehr Demokratie´ geht, wie Willy Brandt es einst gefordert hat. Das ist ein langsamer Prozess und auch eine Generationenfrage. Früher ging es um Aufbau und Erhalt des Wohlstands, heute werden andere Formen der Lebensqualität wichtig, es gibt zum Beispiel teilweise keine durchgängig positive Haltung zu Technik und großen Infrastrukturprojekten mehr. Das ist eine neue Situation, auch was die Stadtentwicklung angeht: Früher ging es um Bauprojekte in unbebauten Arealen, heute geht es um Stadtgestaltung bzw. -umbau, wo Stakeholder teils gegensätzliche Interessen vertreten. Bei diesem Eingriff in komplexe Beziehungsgeflechte brauchen wir heute Beteiligungsverfahren, möglichst bevor ein Plan gezeichnet wird.
DEMOS-Monitor:
Herr Jescheck, vielen Dank für dieses Interview!
